La planilla es la campaña
Cuando trabajé en la Asamblea Nacional aprendí algo que desde afuera es muy difícil de ver: la planilla de un diputado no funciona como una oficina, sino como una maquinaria de campaña que se paga con fondos públicos. Y lo digo sin ánimo de señalar a nadie en particular, porque no se trata de la conducta de una persona, sino de cómo está diseñado el sistema y de los incentivos que ese diseño crea.
Cada diputado dispone de un monto mensual para contratar personal de confianza. En el período pasado se reportó que eran unos veinte mil dólares al mes por diputado, y es el diputado quien decide cómo repartirlos: puede contratar a veinte personas que ganen mil dólares o a cinco que ganen cuatro mil. Hay topes de salario, pero dentro de ellos la decisión es suya. Y emplanillar a alguien, por lo menos cuando yo estaba ahí, era extremadamente sencillo: bastaba con la copia de la cédula de la persona y una carta del diputado a la Secretaría General pidiendo que entrara a su despacho con tal salario.
Eso es solo el comienzo. Quien preside una comisión tiene además la planilla de esa comisión mientras dura su presidencia, y la Asamblea como institución también nombra personal que termina moviéndose como ficha de cambio entre diputados.
Por qué crece la Asamblea
Durante muchos años, el diputado que quería nombrar a su gente dependía del Ejecutivo: un puesto en un ministerio, una dirección, un favor que había que pedir y luego devolver. Con el tiempo, los diputados entendieron algo más simple. No necesitaban pelear con el Ejecutivo por cada nombramiento; les bastaba con presionar para que la Asamblea recibiera más presupuesto y administrar ellos mismos sus propias estructuras de personal, desde despachos, comisiones y oficinas de participación ciudadana.
Ese incentivo explica buena parte de por qué el presupuesto de la Asamblea pasó de unos once millones de dólares en 1990 a cerca de doscientos este año, y por qué un presidente reciente del órgano reconoció que la institución tiene, extraoficialmente, unos cuatro mil funcionarios. Ojo con esa palabra, extraoficialmente: que quien preside una institución no pueda dar la cifra oficial de cuánta gente trabaja en ella dice mucho de cómo se administra.
Un despacho de cuatro sillas
En el despacho de un diputado caben, con suerte, cuatro personas. Pero en su planilla pueden figurar cien. ¿Dónde están las demás? En el circuito. Muchos diputados mantienen oficinas circuitales que en la práctica funcionan como oficinas de campaña, y ahí trabaja personal pagado por la Asamblea Nacional, en tareas que nadie fiscaliza. Esas personas suelen ser las que caminaron con el diputado en la campaña, gente de su estructura política que necesita trabajo, y el trabajo que se les pide, casi siempre, es seguir caminando el circuito.
La politóloga Susan Stokes y sus colegas, en un estudio de 2013 sobre el clientelismo en Argentina, la India y otros países, llaman a estas personas intermediarios: gente que conoce el barrio, sabe quién necesita qué y convierte ese conocimiento en votos para su jefe. Su hallazgo más incómodo es que el intermediario no trabaja solo para el político, sino también para sí mismo, porque su valor depende de cuántos votos puede mover. En Panamá, una buena parte de esos intermediarios cobra de la planilla pública.
Una carrera desigual
Aquí está la clave de por qué es tan difícil ganarle a un diputado en su circuito. Quien aspira por primera vez tiene que pagarle a sus voluntarios y sostener su estructura con su propio dinero o con el de sus donantes, mientras que el diputado en ejercicio tiene a buena parte de su estructura en planilla durante cinco años, pagada por todos los contribuyentes. Es como una carrera en la que uno corre con sus propios zapatos y el otro con zapatos que le compramos entre todos.
Y no es un fenómeno exclusivo de la Asamblea. Cualquier funcionario con capacidad de nombrar personal, sea ministro o director, enfrenta el mismo incentivo de nombrar a su estructura política, a veces pensando en la elección general y a veces en las internas de su partido.
Cambia el vehículo, no el destino
No todos los diputados actúan así, y hay que decirlo. Pero la institución, como tal, ha encontrado una y otra vez la manera de convertir fondos públicos en capital político. Primero fueron las partidas circuitales, con más de cuatrocientos millones de dólares entre 2009 y 2014. Luego vinieron las donaciones y los contratos por servicios profesionales, que entre 2014 y 2016 sumaron más de ochenta millones, hasta que las donaciones terminaron prohibiéndose. Después llegó la descentralización paralela. Y de fondo, siempre, las planillas. Cuando se cierra una puerta, el incentivo encuentra otra.
El dilema de quien intenta cambiarlo
La única manera de cambiar esto es desde adentro: que un bloque de diputados, de uno o de varios partidos, llegue a la presidencia y a la Secretaría General de la Asamblea con la voluntad de desmontar estas prebendas. El problema es lo que ocurre después, porque si se le quitan los beneficios a la mayoría, la mayoría puede trancar la agenda legislativa completa, y sin agenda no se avanza en nada.
El economista Mancur Olson explicó este fenómeno en 1965, en La lógica de la acción colectiva: cuando los beneficios de una regla se concentran en pocos y sus costos se reparten entre muchos, los pocos se organizan con mucha más fuerza para defenderla que los muchos para cambiarla. Cada diputado sabe exactamente cuánto vale su planilla, mientras que a cada contribuyente le cuesta una fracción que casi nunca nota, y por eso la defensa del sistema siempre llega mejor organizada que su reforma.
El período legislativo 2025 a 2026 es un buen ejemplo. La Asamblea eligió a un presidente que llegó con el apoyo de la bancada independiente y de Moca, y con la promesa de una institución más cercana y menos opaca. Para una parte de sus aliados, los cambios prometidos no llegaron; para otros bloques, su cercanía con los independientes le cerraba la puerta a una agenda más ambiciosa. En su discurso de despedida reconoció que siempre se puede hacer más y señaló la reforma del reglamento interno como una deuda pendiente. Quien llega a esa silla pensando en cambiar las cosas descubre pronto que las redes están tan arraigadas que no se puede mover una pieza sin que se caiga otra.
Por dónde empezar
Nada de esto es inevitable. Las reglas que permiten que una planilla funcione como estructura de campaña son reglas escritas, y lo que está escrito se puede reescribir. Publicar quién trabaja en cada despacho, dónde trabaja y qué hace; separar con claridad el personal legislativo del político; y fijar un presupuesto de la Asamblea que no dependa de la presión de cada año son pasos concretos que no requieren héroes, sino un bloque con voluntad y una ciudadanía que lo respalde cuando la mayoría intente trancarlo. Esa ciudadanía somos nosotros, y me incluyo. Si exigimos con la misma fuerza con la que nos quejamos, la próxima persona que llegue a esa silla tendrá con qué sostenerse.
Daniel Lopera, fundador de Bisagra.
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